而且，即使有限度地承认私人的请求权，仍然可能导致行政机关将本来有限的资源配置于一些意义不大的领域。

判决在认定案件事实涉及到重大利益关系后认为：环保机关在审查和作出这类事关重大民生权益的行政许可时，理应告知被上诉人……享有陈述、申辩和听证的权利，并听取其意见。[21] 参见侯璐璐、刘云刚：《公共设施选址的邻避效应及其公众参与模式研究——以广州是番禺区垃圾焚烧厂选址事件为例》，载《城市规划学刊》2014年第5期第114-115页，尤其是第115页表3的内容。

见吴轶诉江苏省环境保护厅不履行法定职责案，载最高人民法院环境资源审判庭编：《环境资源审判指导》2016年第2辑第126页。[3] 例如相关的判例中就触及到了过去规划不当等原因造成的环境问题。这份行政复议决定反映出复议机关不仅仅关注相应的相关组织是否履行了法定的公众参与义务，而且开始注重公众参与在法律上的目的，一定程度上出现了从形式走向实质的趋势。上述两个裁判事例在司法主张方面反映出的共同之处在于，对于公众参与的法定条款要求，注重（形式）法定义务的履行，同时在履行方式上尊重行政机关的认识。第二个阶段是紧随其后，由厦门市政府开展的征求意见的过程，这个阶段属于公众参与的过程。

现今在考察视野上可以纳入后续的一些研究成果，如日本学者归纳出的观察分类方式原科五阶梯论（图2）[33]。厦门PX事件以后的立法情况看，无论是环境立法还是城市规划立法，其中无论是针对规划编制还是建设项目环境影响评价，都设置了征求公众意见、举行听证会等方式的公众参与条款。即使原告的主张被法院认可，但违法者是否需要处理以及如何处理还需进一步调查或者裁量，法院的判决方式也只是要求被告重新处理。

对比行政执法，惩罚性赔偿服务于对违法行为的震慑、吓阻，而非常规的权利救济，在目标上是相同的。[88]在美国，并无立法统一来进行此类协调，但是，一些重要的判例亦确认，如果当事人可以通过直接提起民事诉讼来获得救济，则不能起诉相应的政府不作为。而惩罚性赔偿则依赖更为严密的司法程序，在深入认定行为人主观状态和行为后果的基础上，更加精细化地惩罚那些更具危害性的被告。其二，叠加适用还限制了惩罚性赔偿的优点。

通常情况下，需要持续食用形成累积效应，才会产生损害。[58] 而且，这种加重制裁的强度本质上属于立法层面的政策选择，如果立法未明确要求折抵，行政和司法机关各自独立适用亦无不当。

[35]可以组织专项治理或者问责来强化执法强度，也可能回应社会关涉而主动约束执法行为。这一点在早期司法实践中曾产生分歧，[61]但是，最高人民法院23号指导案例对此予以了明确。对此，需要司法系统发展出调控私人行动的技术和能力。有研究即指出，美国广泛应用惩罚性赔偿的一个重要背景是，行政机关和法院的罚款应用少、数额有限、惩罚遏制功能不突出。

以食品为例，行政机关对可能影响健康的风险因素如农药残留设定食品安全标准，这些标准遵循预防原则，[54]会预留相当的安全边际。[9]然而，行政法学界尚缺乏系统回应。高效的法律执行要求以较低成本发现违规行为，但是，在产品质量、食品安全等涉及消费者保护的领域，监管部门并不处于违法现场，而消费者却是产品、服务的直接使用者。[55] 行政机关制定的管制规范在很多时候对民事责任认定具有意义。

[56] 参见《东风汽车有限公司等与商洛市秦锌运输有限责任公司等产品质量损害赔偿纠纷上诉案》（【2010】陕民二终字第34号）。对于经营者而言，其食品如果不符合食品安全标准且存在违反《食品安全法》规定的如进货查验、[66]及时清理[67]等法定义务的，亦需要承担惩罚性赔偿责任。

造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。[47] 参见高鸿钧：《英美法原论（下）》，北京大学出版社2013年版，第901-986页。

惩罚性赔偿可以激励社会成员投入自己的时间、精力甚至财产参与对违法行为的治理，解决投入不足的问题。这一方案的优点在于，是否行动以及如何行动的权力还保留在受政治负责机制约束的行政机关手中，它虽然承受了来自诉讼的压力，但仍然有空间利用其专业知识对执法议程优化。参见[英]卡洛尔·哈洛，理查德·罗林斯著：《法律与行政（下卷）》，杨伟东等译，商务印书馆2004年版，第557页。实践中，大量惩罚性赔偿请求针对经营者而非生产者提出，对其他风险点规制不足，[65]与这一裁判规则对经营者责任要件的简化不无关系。实际上，基于这些特别要素的存在而通过惩罚性赔偿加重处理，本身也符合《行政处罚法》第4条设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当的精神。[76]强化对行政不作为监督，防止消极行政成为重要的司法立场，[77]司法机关对相关起诉条件的要求也日益放松。

[6] 与此同时，职业索赔人频繁要求行政机关对其举报进行查处，并以查处结论为依据提出赔偿请求，也使行政监管部门面临巨大压力。[62] 《孙银山诉南京欧尚超市有限公司江宁店买卖合同纠纷案》（最高人民法院指导案例23号）提出消费者可以同时主张赔偿损失和支付价款十倍的赔偿金，也可以只主张支付价款十倍的赔偿金。

第三十八条规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：……（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚。另一方面，即使因为违反行政机关制定的强制性产品标准被认定产品有缺陷，并触发行政处罚和惩罚性赔偿责任的同时适用，惩罚性赔偿也可以视为因案情特殊而给予的加重制裁，在细分功能上仍然对行政处罚有补充效应。

如果考察惩罚性赔偿获得典型应用的英美，一个不可忽视的制度条件便是，其司法机关本身就更深入地介入公共政策制定，并呈现出不同于大陆法系国家的能动、强势特征，这种特征甚至可以被归纳为英美特例[47]。实际上，在民法学界，早有观点主张，惩罚性赔偿是私法机制达成公法目的一种特殊法律责任制度。

对上述行政处罚的构成要件，一些惩罚性赔偿构成要件的设计恪守民事责任原理，与相关领域的行政处罚保持差异，另外一些则与行政处罚高度同构。综上，在行政规制失灵的现实背景下，借助惩罚性赔偿动员私人参与公共规制，有现实合理性。[44] 目前，将食品、药品和其他领域的职业索赔者做不同对待，主要是基于对欺诈等要件的形式演绎，但这种形式推理本身有一定的局限，同时忽略了更加实质性的功能视角。参见江必新：《行政审判在产权保护工作中的定位和功能》，《人民司法（应用）》2017年第7期，第5页。

[91] 因此，这一方案赋予个体的是一项相对弱化的请求权：原告可以要求行政机关考虑其请求，并就否行动给出一个合理解释，但大多数情况下，原告不能要求获得一个确定的结果。[46] 因此，虽然法治建设在任何时候都需要专业、权威的法官群体。

在惩罚性赔偿中，原告直接起诉至法院要求惩罚性赔偿。例如，在食品等领域，涉及相对复杂的管制体系。

所有依赖公共部门执法的国家均面临执法动力不足的问题，[24]我国在绩效管理、问责等方面制度建设滞后又放大了这一问题，[25]而偏重于GDP的政绩考评体系更是激励地方官员故意抑制针对当地企业的监管执法行为。而且，稀缺的司法资源被挤占，还会侵蚀解决其他更严重问题的能力。

参见王成：《侵权损害赔偿的经济分析》，中国人民大学出版社2002年版，第192页。但是，如果选择更多地激发诉讼的公共规制功能，而非依赖行政部门，意味着给司法系统提出了更高的要求。[10] 参见谢怀栻：《外国民商法精要》，法律出版社2006年版，第186页。相反，它激励社会资源的投入来参与公共问题的治理。

有学说也认为，即使各项指标都符合有关强制性标准，该产品仍然可能存在缺陷。[80] 一位法官总结了这一现象，并认为这受到了计划经济下全能政府观念的影响。

实际上，前述最高法院考虑在除购买食品、药品之外的情形，逐步限制职业打假人的牟利性打假行为，即是意图发挥司法的调控功能。一些参与了立法过程的学者、官员也证实，激励原告起诉、遏制违法行为是引入惩罚性赔偿的重要动因。

[5]此后，又因为该制度被广泛用于针对大型商场、超市的标签、说明瑕疵等无足轻重的问题，浪费司法资源，而考虑在除购买食品、药品之外的情形，逐步限制职业打假人的牟利性打假行为。（一）政治负责机制的缺乏与过度诉讼的发生 法律的权威在于实际生活中被遵守，但是，考虑到法律执行是一种耗费社会成本的活动，百分之百的执法既不现实，也不符合公共利益： 经济层面，在边际回报递减原理的约束下，完全制裁所有违法行为的成本无穷大，得不偿失。

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